Deel 2: Tien jaar hervorming, dezelfde 5 winnaars

Een paar weken geleden was het Verantwoordingsdag. Op die dag legt het Rijk publiekelijk verantwoording af over de besteding van elke publieke euro. Departementen publiceren hun jaarrekeningen, de Algemene Rekenkamer presenteert haar verantwoordingsonderzoek, en de Tweede Kamer debatteert over waar we ons geld aan besteden. Maar wat er niet wordt besproken, en wat niet wordt gemeten, is bij wie het geld terechtkomt.

Een eerste blik op de cijfers laat zien dat dit niet bepaald een gelijk speelveld is. In 2015 publiceerde expertisecentrum PIANOo onderzoek waaruit bleek dat 1% van de Nederlandse bedrijven 79% van de totale aanbestedingswaarde naar zich toetrok.¹

Er zijn veel redenen te bedenken waarom zulke grote marktconcentratie problematisch is. Voorop staat dat een geconcentreerde markt weinig concurrentie kent, en de belastingbetaler dus meer betaalt dan nodig. Maar marktconcentratie is meestal ook een symptoom van een onderliggend stelsel dat nieuwe spelers uitsluit, via ontoegankelijke procedures en vaste aanbieders die hun eigen contracten weten te verlengen met vendor lock-in. Het is dus ook vooral bureaucratisch, duur en onrechtvaardig. Daar komt bij dat langdurige afhankelijkheid van dezelfde bedrijven processen laat vastroesten, waardoor vernieuwing geen kans krijgt en de overheid niet wendbaar kan optreden.

De laatste jaren is daar het argument van soevereiniteit bij gekomen. De bedrijven waarvan de overheid afhankelijk is, zijn immers meestal ook nog eens Amerikaans. Naast een geopolitiek risico sluiten we met beperkte markten dus ook nog eens onze eigen bedrijven uit, en daarmee onze eigen economie.

Of je nu vanuit de burger, de overheid of de Nederlandse markt redeneert: competitieve markten zijn beter voor iedereen, behalve voor buitenlandse aandeelhouders.

Tien jaar aan hervormingen

Ook de overheid zag het belang van hervormingen in. Tussen 2015 en 2025 voerde het Rijk dan ook vier opeenvolgende hervormingsprogramma's door in een poging het landschap te verbeteren.

In vogelvlucht:

De eerste fase van hervormingen was organisatorisch. De commissie-Elias schatte in 2014 de jaarlijkse verspilling bij rijks-IT op €1 tot €5 miljard euro.² Naar aanleiding van het rapport werden negentien Inkoop Uitvoeringscentra (IUC's) opgericht om kennis te bundelen en gezamenlijk in te kopen. Ook werd het Bureau ICT-toetsing (later AcICT) ingesteld om grote projecten te beoordelen, met bevoegdheid om aan de kamer te rapporteren. 

De tweede fase was normatief. Vanaf 2016 werd Maatschappelijk Verantwoord Opdrachtgeven en Inkopen (MVOI) rijksbeleid: er werd aanbevolen om sociale criteria, milieu-eisen en ruimte voor innovatieve oplossingen op te nemen in inkoopdocumenten. 

De derde fase was financieel. Het strategisch leveranciersmanagement (SLM) voegde de acht grootste technologieleveranciers van het Rijk (AWS, Google, IBM, KPN, Microsoft, Oracle, Red Hat, SAP) samen onder centrale monitoring. De gedachte was dat wie geconcentreerd inkoopt, ook geconcentreerd kan onderhandelen. Het Rijk gaf via dit systeem in 2020 €126 miljoen euro uit aan die acht leveranciers. In 2024 was dat €230 miljoen, een stijging van bijna 83% in vier jaar.^{3 4}

De vierde fase breekt nu aan en is bundelend. Momenteel ligt op de bestuurstafels een plan voor een ingrijpende hervorming: de samenvoeging van de twaalf Inkoopuitvoeringscentra van het Rijk tot een kleiner aantal thematische expertisecentra. Vanaf januari 2027 is het nieuwe stelsel als het goed is klaar. Parallel wordt er gekeken naar objectievere gunningscriteria en wordt inkoopdata in TenderNed transparanter gemaakt.⁵

Wie al deze hervormingen bij elkaar optelt, ziet dat er veel wordt verschoven in de organisatie van inkoop. De trend is meer centralisering, meer bundeling van kennis, en meer focus op waardengedreven inkopen. Maar toch heeft het nog niet tot een toegankelijkere en rechtvaardigere markt geleid. In de tien jaar na het rapport van PIANOo, trokken de top vijf IT-bedrijven nog steeds maar liefst 67,6% van alle grote contracten naar binnen.⁶ Welk gedeelte van de totale aanbestedingswaarde dat vertegenwoordigde? Niemand die het weet (hierover later meer). 

De hervormingen hebben ook nog niet geleid tot betere IT-resultaten, of kleinere opdrachten die toegankelijk zijn voor mkb’ers. De Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk in 2025 telde maar liefst 193 IT-projecten boven de €5 miljoen euro, bijna een verdubbeling ten opzichte van de 102 in 2021. De gemiddelde kostenoverschrijding steeg van 21 procent in 2023 naar 45 procent in 2025. En slechts 45 procent van deze projecten heeft een verplicht CIO-oordeel ontvangen vóór de start, terwijl de afspraak is dat alle grote IT-activiteiten dat oordeel moeten krijgen.⁷

Ook de evaluatie van het beleid op Maatschappelijk Verantwoord Opdrachtgeven en Inkopen, eind 2024, was helder: opdrachtgevers vonden MVOI-doelen "ondergeschikt aan andere criteria" en werden er daarnaast simpelweg niet op afgerekend.⁸ Bijna de helft van de departementen had nog steeds geen gepubliceerd actieplan, tien jaar na de invoering.

Hoe doet Nederland het ten opzichte van Europa?

Wie wil weten waarom het maar niet lukt om de marktconcentratie te verminderen, kan Nederland het beste vergelijken met andere landen. Het Single Market Scoreboard van de Europese Commissie vergelijkt het aanbestedingsgedrag van alle lidstaten op acht prestatie-indicatoren. Nederland scoort op drie plaatsen opvallend anders dan het gemiddelde.

Het aandeel directe gunningen—opdrachten die onderhands worden gegund zonder formele aanbestedingsprocedure—is 12%.⁹ Het Europese gemiddelde is 5%. Daarmee besteedt Nederland 2,4 keer vaker onderhands aan dan de gemiddelde EU-lidstaat. Directe gunningen onder de Europese drempel zijn niet illegaal, maar als structureel patroon zeggen ze iets over de mate waarin concurrentie wordt vermeden. En dit aantal loopt op; in 2018 werden er rijksbreed 510 niet-competitieve procedures geregistreerd. In 2024 waren dat er 1548.¹⁰

Daarnaast is het een belangrijk signaal hoe vaak MKB’ers contracten winnen, en hoe groot deel van de opdrachtwaarde zij binnen weten te slepen. In Nederland gaat 45% van de opdrachten naar een mkb’er, terwijl dit in Europa gemiddeld 72% is. 

Het aantal opdrachten dat wordt opgeknipt zodat kleinere partijen mee kunnen dingen, is dan ook slechts 16%, ten opzichte van het Europese gemiddelde van 32%.¹¹ De EU-richtlijn verplicht aanbesteders te motiveren waarom ze níét splitsen, maar in de praktijk is die motiveringsplicht blijkbaar geen echte stok achter de deur.

De drie Europese indicatoren vormen een zelfversterkend beeld, dat nieuwe en kleine bedrijven uitsluit. Een groot contract van €5 miljoen valt buiten het bereik van de meeste mkb-bedrijven, en ook directe gunningen gaan vaak naar de grote bedrijven die goed genetwerkt zijn, of het vorige contract in handen hadden.

Ergens is het geen verrassing dat marktconcentratie niet afneemt, ondanks alle pogingen. Het Rekenkamer Beoordelingskader Inkoopbeheer, de standaard waartegen departementen jaarlijks worden getoetst, bevat vier categorieën: rechtmatigheid, naleving van de aanbestedingswet, contractdossiervorming, en toepassing van inkoopregelgeving. Marktconcentratie staat er niet in. Mkb-besteding in euro's staat er niet in. Vendor lock-in staat er niet in. We sturen dus bijna alleen maar op proces, en niet op uitkomsten.^{12 13}

Geen sturing zonder inzicht

Voordat we kunnen sturen op uitkomsten, is het belangrijk dat we bijhouden hoe het met die uitkomsten gaat. Helaas ontbreken juist die cijfers het vaakst. Zo is het totaal onduidelijk welk deel van de aanbestedingswaarde anno 2026 naar MKB’ers gaat.¹⁴ In 2015 noteerde belangenbehartiger MKB-INFRA in haar reactie op een evaluatie van de Aanbestedingswet: "Het aantal inschrijvingen van het mkb bij aanbestedingen is wel omhoog gegaan, maar het mkb-aandeel in de aanbestedingen niet."¹⁵ Oftewel: we winnen wel opdrachten, maar die vertegenwoordigen maar een klein deel van de markt. Elf jaar later is die conclusie nooit weerlegd, omdat het tegenbewijs niet bestaat.

De Open State Foundation stelde vorig jaar vast dat de Nederlandse overheid haar inkoopdata niet centraal toegankelijk maakt: prijzen worden niet systematisch gepubliceerd, data zijn verspreid over honderden aanbestedende diensten, gunningsbeslissingen ontbreken vaak, real-time inzicht bestaat niet.¹⁶ TenderNed werkt sinds 2023 in het Open Contracting Data Standard en maakt daarmee technisch meer dan 51 indicatoren meetbaar.¹⁷ Daarmee bestaat de technische capaciteit inmiddels, maar een besluit om de uitkomst van inkoopprocessen structureel te meten, bestaat niet.

De EU-richtlijn 2014/24 verplicht lidstaten via artikel 83 om een nationale toezichtsautoriteit aan te wijzen die het aanbestedingsbeleid monitort. Nederland heeft die bevoegdheid verdeeld: rechtmatigheidstoezicht bij de Rekenkamer, stelselcoördinatie bij BZK, markttoezicht bij de ACM. Geen van deze drie heeft als formele taak om de markt voor overheidsopdrachten competitiever te maken, of om meer inzicht te creëren in de marktwerking. Op 20 mei 2026 vat BZK in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk het treffend samen: "Het Rijk heeft geen aanvullende activiteiten ondernomen om de transparantie van inkoopdata te vergroten."¹⁸

In een nota-overleg in juni 2025 over cloudbeleid gaf staatssecretaris Digitalisering Zsolt Szabó (PVV) de stand van zaken vrijuit weer. Over eerdere cloudkeuzes: "ja, het was prijs en gemak. We keken niet naar weerbaarheid, maar daar maken we nu een omslag in." Op de vraag waarom Amerikaanse leveranciers blijven winnen verwees hij naar de autonomie van departementen. En over de eenvoudige vraag hoeveel geld er naar big tech gaat en hoeveel naar Europese aanbieders: 

“Het antwoord is, zoals altijd, geen idee! Al decennia hebben we geen idee."
‍- Zsolt Szabó¹⁹

Als zelfs de staatssecretaris zo machteloos blijkt te zijn, kunnen we gerust stellen: het is niemands schuld, en dat is een probleem. Niemand kiest er bewust voor om 67,6% van de grote IT-projecten van het Rijk bij vijf bedrijven onder te brengen. Als we daar verandering in willen brengen, moeten we dus eerst iemand verantwoordelijk maken. Daar gaat het volgende stuk over.