Wat is de overheid?

In abstracte zin is het natuurlijk al eeuwen hetzelfde: de uitvoerende macht, de uitdrukking van de collectieve wil van het Nederlandse electoraat, de verzameling instituties die het dagelijkse regelwerk van de staat ten uitvoer brengen. Maar in concrete zin – de overheid als ‘ding in de wereld’, datgene waar burgers mee te maken hebben – is het de afgelopen vijftig jaar onherkenbaar veranderd.

De rol van de Belastingdienst is sinds 1806 ongewijzigd: het is de dienst die verantwoordelijk is voor het vullen van de linkerkolom van de overheidsbegroting. Maar het verschil tussen wat er in de jaren zeventig binnen de muren van de Belastingdienst gebeurde en wat er nu plaatsvindt, kan haast niet groter zijn. In de jaren zeventig was het een doolhof van typtafels, waar fiscalisten tussen letterlijk kilometers aan kaartenbakken papieren aangiftes verwerkten aan de hand van wetboeken – de laatste ponskaarten zouden nog jaren in gebruik zijn.

Maar tegenwoordig is het hart van de Belastingdienst geen muur van kaartenbakken, maar een datacenter. Het belastingrecht heeft nog steeds dezelfde vorm als vroeger, maar het systeem waarmee burgers interacteren is volledig gedigitaliseerd. Met gepaste trots noemt de Belastingdienst zich een van de grootste IT-organisaties van Nederland.

Dit patroon is overal in de overheid zichtbaar. Vrijwel alle gegevens die ze verwerkt en alle acties die ze onderneemt zijn in de afgelopen vijftig jaar verschoven van balies naar servers; van formulieren naar portalen. Defensie, Volksgezondheid, Infrastructuur en Waterstaat, Financiën: allemaal hebben ze door de opkomst van informatietechnologie niet alleen hun werkwijze veranderd – het zijn fundamenteel andere organisaties geworden.

Een gevolg van deze ontwikkeling is dat niet alleen is veranderd ‘wat de overheid doet’, maar ook ‘wie de overheid bouwt’. In het papieren tijdperk was het Rijk goed in staat om zijn eigen bedrijfsvoering vorm te geven – de kaartenbakken in te delen, de baliemedewerkers op te leiden – maar in het informatietijdperk is dat anders. IT is voor de meeste ministers en ambtenaren nog steeds iets ongrijpbaars, waardoor IT-systemen – oftewel de operationele ruggengraat van de overheid, het daadwerkelijk uitvoerende deel van de uitvoerende macht – voor het grootste deel aan veelal buitenlandse externen zijn uitbesteed.

En dat hebben we geweten. In het afgelopen decennium is vele malen gebleken wat de gevolgen van deze afhankelijkheid zijn. Een steeds vijandigere Amerikaanse regering die met een druk op de knop onze overheids-IT uit kan schakelen; slome multinationals waar wij totaal afhankelijk van zijn geworden; en het concreetst, miljarden op miljarden aan budgetoverschrijdingen, gemiste inkomsten en productiviteitsverliezen.

Het begint dus voor de politiek steeds duidelijker te worden dat wie onze software maakt – oftewel wie onze overheid maakt – meer dan een ‘dingetje’ is. Wie daar iets aan wil doen, kan op honderd plekken beginnen, maar de snelste route is de voordeur. Alles wat de overheid aan software gebruikt, komt binnen via inkoop. Wie we daar binnenlaten en wie we tegenhouden, bepaalt hoe de overheid er straks uitziet.

Het is misschien wel het belangrijkste dossier van Den Haag: de juridische en technische werkelijkheid van de overheidsinkoop.

Kroniek van een startup

Stel, je bent een jonge softwareontwikkelaar, en na een paar jaar werken bij een groot techbedrijf denk je: ik ga me inzetten voor de publieke zaak. Je vrienden op een ministerie hebben je verteld dat ze burgerzaken nog steeds afhandelen door intern eindeloos met elkaar heen en weer te mailen. Dus bouw je een zaaksysteem: een programma dat per dossier bijhoudt wie er met de burger heeft gesproken, wat er is toegezegd en wat de volgende stap is. De ambtenaren aan wie je het laat zien, willen het hebben. En in de krant zie je de hoogste ambtenaar van het Ministerie van Economische Zaken zeggen: ‘De overheid wil als inkoper bijdragen aan de afbouw van onze afhankelijkheid van Amerikaanse big tech.’1 Kortom: jouw koninkrijk kome.

Soevereine software is wat de overheid wil, en het is wat jij verkoopt – reden genoeg om je met frisse moed te verdiepen in de complexe aanbestedingsprocedure. Maar hoe beter je die begrijpt, hoe duidelijker het wordt dat je er niet tussen komt: het miljoenencontract gaat voor de zoveelste keer naar een van de vaste grote spelers met honderden juristen in dienst. Waarom eigenlijk? Ligt het aan het product? Ligt het aan je onervarenheid? Ligt het aan de prijs?

Dichte deuren

In de praktijk loop je tegen de ene dichte deur na de andere aan. De eerste: om mee te mogen dingen bij een grote aanbesteding moet je al vergelijkbare opdrachten voor het Rijk hebben uitgevoerd, en die krijg je pas als je mee mag doen. Inkopers willen zo hun risico beperken: wie het al eens gedaan heeft, kan het waarschijnlijk weer. Maar als nieuwkomer kom je er zo nooit tussen – alsof je tien jaar ervaring nodig hebt om te solliciteren op een startersfunctie.

De tweede: je moet aantonen dat je financieel stevig genoeg bent, met cijfers die een startup niet heeft.2 Toen de Belastingdienst in 2023 nieuwe btw-software zocht – een opdracht van 170 tot 210 miljoen euro – moesten leveranciers jaarrekeningen over drie jaar inleveren die voldoende scoorden op solvabiliteit, rentabiliteit en liquiditeit. Een startup heeft die drie jaar niet eens. De derde is tijd. Een Europese aanbesteding duurt volgens de wet al minstens twee à drie maanden.3 Bij complexe ICT is dat in de praktijk eerder negen tot achttien maanden, horen we van inkopers. Al die tijd verdien je er niets aan. Voor een startup betekent dat: voordat je de opdracht krijgt toegezegd, is de kans groot dat je bankrekening is uitgeput. Niet voor niets is de overheid bij startende bedrijven geen populaire klant. En je ‘tegenstanders’ zijn grote IT-dienstverleners als Capgemini en Centric, die maatwerksystemen voor de overheid bouwen en een deel van hun bedrijfsmodel erop hebben ingericht om grote opdrachten te winnen en andere partijen uit de markt te duwen door onredelijk lage prijzen te beloven. Jij steekt je geld in je technologie, zij in juristen die precies weten hoe een uitvraag werkt. Zo winnen ze jaar na jaar, tot ze de vaste leverancier zijn. En na een paar rondes richten inkopers hun uitvraag, vaak zonder het door te hebben, op wat die leverancier al levert. Daar kom je als kleine partij niet meer tussen. Verkoper en inkoper zijn samengesmolten.

Een markt die al verdeeld is

En dan heb je het nog over een aanbesteding die echt openstaat. Zo’n aanbesteding gaat over maatwerk. Voor kant-en-klare software, zoals licenties van Microsoft, Oracle of SAP, loopt het nog anders. Bij het overgrote deel van de software-inkoop van het Rijk is de keuze al gemaakt voordat de aanbesteding is uitgeschreven: er wordt onderhands gegund, er worden aanbestedingen geschreven met merknamen erin (probeer maar eens ‘Word’ te verkopen als je geen Microsoft bent),4 en worden er zogeheten ‘raamovereenkomsten’ afgesloten, ondoorzichtige megacontracten van miljarden euro’s waar nieuwe partijen überhaupt geen toegang toe hebben. Die raamovereenkomsten worden bij de software-inkoop gesloten met een handjevol marktpartijen die we resellers noemen.5 Deze resellers hebben langlopende contracten, en zijn een soort sluiproute om toch relatief snel verschillende producten te kunnen bestellen – het aanbestedingsrecht dat zich tegen zichzelf keert.

Dat werkt zo: elke opdracht apart Europees aanbesteden is in de praktijk zo zwaar dat inkopers het als de pest vermijden. Dus besteden ze in één keer alle softwareproducten die in de toekomst mogelijk nodig zijn aan, voor vier jaar. Wie dan gekozen wordt, moet in theorie elk product in die periode kunnen leveren, en dat kunnen alleen een paar grote resellers met afspraken bij alle grote softwaremakers. Een gespecialiseerde mkb’er met het beste zaaksysteem van Nederland valt dus bij voorbaat af. Komt er toch een losse aanbesteding, dan zit het ministerie vaak al zo vast aan de oude leverancier dat de uitkomst eigenlijk al vaststaat. Overstappen kost te veel: alle data moet over, koppelingen moeten opnieuw worden gebouwd en mensen opnieuw ingewerkt.

Maar wie bepaalt er wat je via zo’n contract kunt bestellen? Alleen de merken die in het contract staan, kunnen worden afgenomen, via een van de vijf resellers. Een nieuwe aanbieder die er niet in staat, bestaat voor de ambtenaar in de praktijk niet. Het aanbestedingsstelsel moest de boel eerlijker, deugdelijker en navolgbaarder maken. Via deze omweg bereikt het precies het omgekeerde. Of je product in zo’n contract staat, bij een mega-reseller die zijn zakken vult door software in een mapje te stoppen, bepaalt of ambtenaren uiteindelijk jouw dienst of product mogen gebruiken. En die reseller wordt niet alleen door de overheid betaald: softwaremakers als Microsoft geven hun licentieverkopers per deal ook zelf een vergoeding.6 Transparant en eerlijk? Allesbehalve.

Hoe dan wel?

Het kan anders, en de Rijksoverheid hoeft gelukkig niet zelf het wiel opnieuw uit te vinden. Zowel juridisch als technisch wordt ons bijna letterlijk de oplossing in de schoot geworpen. In het Verenigd Koninkrijk werkt de overheid sinds 2012 met de G-Cloud, een soort App Store voor overheidsdiensten: een catalogus van ICT-diensten en -producten die van tevoren juridisch getoetst zijn, waar een ambtenaar in twee tot vier weken in plaats van meerdere maanden iets kan inkopen.7 En die App Store mag je letterlijk nemen: het is een website waar een ambtenaar zoekt en filtert op prijs en eisen, diensten naast elkaar legt en er direct een kiest, en waar leveranciers hun diensten zelf aanbieden, met prijs en voorwaarden erbij.

Het grote verschil met onze raamovereenkomsten? Er worden niet aan het begin van een periode van vier jaar vijf winnaars aangewezen die vervolgens alles mogen leveren. Iedere leverancier die aan de voorwaarden voldoet, komt erin – en de deur blijft open. Het is getest en bewezen, en niet complex. Wij als Nederland maken bovendien al veelvuldig gebruik van het Dynamisch Aankoopsysteem, een regeling die overheidsorganisaties snel ‘gangbare’ producten laat inkopen, en waar nieuwe leveranciers op elk moment kunnen instappen.8 Gebruik dat om één open catalogus te bouwen waar iedereen bij kan, en je hebt in feite een Nederlandse G-Cloud. En nog meer goed nieuws: de Europese Commissie heeft nieuwe aanbestedingsregels voorgesteld die het nóg makkelijker maken, omdat de beperking tot ‘gangbare’ producten daarin verdwijnt.9

Wat het oplevert

Dat klinkt misschien als een technisch detail, maar in het VK is goed te zien wat het oplevert. Waar leveranciers per opdracht moeten laten zien dat ze de beste zijn, in plaats van één keer in de vier jaar een megacontract binnen te slepen, krijg je betere software voor minder geld: volgens de Britse inkoopdienst is er sinds 2012 ruim twee miljard pond bespaard dankzij de G-Cloud.10 Ook de markt zelf is onherkenbaar veranderd. In 2009 harkten minder dan twintig bedrijven 80 procent binnen van de zestien miljard pond die de Britse overheid jaarlijks aan IT uitgaf; in 2018 stonden er bijna 5.100 leveranciers in het systeem, waarvan ruim 92 procent mkb.11 Ter vergelijking: in Nederland gaat 45 procent van de overheidsopdrachten naar het mkb, tegen 72 procent gemiddeld in de EU.12 Daar valt dus nog een wereld te winnen – een enorme zak geld die we weg kunnen halen bij incompetente buitenlandse multinationals, en veel effectiever binnen ons eigen software-ecosysteem kunnen besteden.

En dan is er nog de potentiële snelheidswinst. Waar een complexe ICT-aanbesteding in Nederland al gauw een jaar duurt, kunnen ambtenaren onder het G-Cloud-stelsel in het VK binnen een maand aan software komen. Dat is niet alleen veel effectiever voor ambtenaar en verkoper. Het heft ook de noodzaak van alle sluiproutes in het aanbestedingsrecht op. Als de voordeur werkt, wordt de achterdeur overbodig – onderhands gunnen, uitvragen op merknaam en stilletjes verlengen behoren dan tot het verleden.

Begin met een pilot

Dit hoeft niet in één klap. Begin bij software waar de afhankelijkheid van een handvol leveranciers het grootst is. Laat de Nederlandse Digitale Dienst – volgens het coalitieakkoord ‘compact, deskundig en met doorzettingsmacht’13 – één open catalogus creëren waar ieder ministerie direct uit kan bestellen. Laat onafhankelijke IT-experts uit datzelfde team bovendien vooraf meekijken met grote uitvragen: geen extra juridische toets, maar technische sturing, zodat merknamen, favoritisme en vendor lock-in er niet meer in sluipen. Daarvoor is een team van vijf tot zeven mensen toereikend.

Iedereen in Den Haag wil digitale soevereiniteit. Die komt er alleen als we veranderen wat er binnenkomt. Het systeem bestaat al, we hebben de mensen om het te bouwen, en juridisch staat ons niks in de weg. We kunnen morgen beginnen.