Echt impact maken? Word beleidsondernemer

“As you become an adult, you realize that things around you weren’t just always there; people made them happen. But only recently have I started to internalize how much tenacity everything requires. That hotel, that park, that railway. The world is a museum of passion projects.”– John Collison

Op het eerste gezicht heeft het Laweiplein in Drachten niet bijzonder veel te bieden. Het verkeersknooppunt bestaat uit een compacte rotonde met in het midden een verhoogd, kaal grasveldje, geflankeerd door Randstad Uitzendbureau Drachten aan de ene kant en Chinees Indisch Restaurant Peking aan de andere. Een rij pruttelende fonteintjes langs de rijbaan vormt het enige decor. Wat verder opvalt, is wat er ontbreekt: verkeerslichten.¹

Voor de gemiddelde voorbijganger is er weinig reden om te vermoeden dat dit ietwat troosteloze pleintje ooit het vertrekpunt was voor een internationale kruistocht om de relatie tussen auto’s en hun omgeving te herscheppen. Het Laweiplein kreeg navolging van het Londense Exhibition Road in het chique Kensington tot aan Auckland in Nieuw-Zeeland – het gevolg van een decennialange campagne die één koppige verkeersveiligheidsinspecteur uit Leeuwarden vrijwel in zijn eentje voerde.²

Hans Monderman heette hij. Zijn shared space-filosofie – het idee dat je de veiligheid op de weg het best kunt bevorderen door zoveel mogelijk verkeersborden, stoplichten en drempels te verwijderen, zodat automobilisten tot constante oplettendheid worden gedwongen – was een radicale omkering van het heersende begrip van verkeersveiligheid.

In tegenstelling tot de meeste ideeën over ruimtelijke ordening ontstond shared space niet achter een tekentafel, maar in de praktijk. Medio jaren tachtig werd Monderman naar het Friese dorpje Oudehaske gestuurd, waar twee kinderen op een doorgaande weg waren doodgereden. In de decennia daarvoor was het aantal verkeersdoden met het autobezit meegegroeid, tot ruim drieduizend per jaar begin jaren zeventig. Als er ergens weer een tragisch ongeluk had plaatsgevonden, was het aan verkeersveiligheidsinspecteurs als Monderman om de lokale gemeenschap gerust te stellen met een extra stopbord.

Kort voor zijn komst had het dorp in een paar straten rode klinkers geplaatst en verkeersborden verwijderd – een proefballonnetje om het straatbeeld ‘dorpser’ te maken. Maar deze puur esthetische ingreep had een spectaculair effect op het verkeer gehad. Omdat automobilisten nu niet meer vanzelfsprekend het alleenrecht op de weg hadden, reden ze langzamer en keken ze hun weggenoten in de ogen – verkeersborden waren overbodig gemaakt. Nadat Monderman het rode klinker-plan had uitgebreid naar het kruispunt waar de twee kinderen gestorven waren, daalde de gemiddelde snelheid zo hard dat Mondermans radarpistool voorbijkomende auto’s überhaupt niet meer registreerde.³

In Oudehaske ontstond bij Hans Monderman de overtuiging dat juist het afschaffen van veiligheidsmaatregelen de beste manier was om de situatie op de weg te verbeteren. Maar omdat dat idee door de meeste verkeerskundigen als geïnstitutionaliseerde moordzucht beschouwd werd, zouden een paar goedgetimede beleidsnotities niet voldoen. Als Monderman ’s lands verkeerslichten bij het grofvuil wilde zetten, zou hij zijn lange mars door de instituties helemaal zelf uit moeten voeren.⁴

En dus begon hij klein, in enkele Friese dorpjes. Na iedere herinrichting noteerde hij minutieus hoe het gedrag van automobilisten veranderd was – dat ze elkaar aankeken in plaats van vol gas voorrang te nemen, dat ze kalmpjes om fietsers heen manoeuvreerden in plaats van door te karren op hun eigen wegdeel. Die informatie gebruikte hij om een sneeuwbaleffect in gang te zetten. Met ieder geslaagd project ging hij naar volgende gemeentes om ze te overtuigen van steeds grotere herinrichtingen – en met ieder project groeide de bewijsmap waarmee hij zijn tegenstanders op de planologiefaculteiten kon overreden.⁵

Tijdens de jaren tachtig en negentig won Monderman op die manier gestaag terrein in Noord-Nederland. Het Laweiplein in Drachten – zijn grootste project tot dan toe – gebruikte hij in 2004 als springplank naar Europa. Internationale journalisten die naar Friesland waren afgereisd om op te schrijven dat we in Nederland naast de publieke zeden en de goede smaak nu ook maar alle verkeersregels hadden afgeschaft, bediende hij door in alle vrolijkheid achteruit een drukke weg op te lopen, om te demonstreren hoe de auto’s netjes plaats voor hem maakten. Zijn ouderwetse verschijning leverde uitstekende kopij op: WIRED omschreef hem als ‘the sort of stout, reliable fellow you’d see on a package of pipe tobacco’.⁶

Zonder ooit een verkiezing te winnen had Monderman een effect op de openbare ruimte dat zijn taakomschrijving ver te buiten ging. Toen hij in 2008 overleed, was hij het gezicht van een EU-initiatief om zijn gedachtegoed in andere landen aan de man te brengen, waren er ruim honderd shared space-projecten in Noord-Nederland,⁷ en lagen er van Londen tot Auckland op zijn filosofie geënte plannen klaar. Door met een flinke dosis hervormingsdrang aan de juiste knoppen te draaien had hij bereikt dat shared spaces inmiddels tot de vaste gereedschapskist van de internationale verkeerskunde behoren. Wie weet hoeveel levens daarmee zijn gered.

Wat is beleidsondernemerschap?

Voor de meeste jonge idealisten zal het lot van het Drachtse verkeersplein niet bovenaan het morele prioriteitenlijstje staan. Maar het interessante aspect van Mondermans verhaal heeft niks met stoplichten te maken: wat hij ons leert, is wat er mogelijk is als ambtenaren voorbij hun functieomschrijving denken.

Want niemand had Monderman om zijn lange mars gevraagd. Hij was geen uitvoerder van een Haags dictaat; hij had geen mandaat, geen budget en geen personeel om zijn ideeën mee in de praktijk te brengen. Sterker nog: als uitvoerder die op de stoel van de beleidsmaker was gaan zitten boekte hij zijn successen tegen alle gebruikelijke machtsverhoudingen in.

Voor wat Monderman deed bestaat een term: hij was beleidsondernemer. Dat begrip werd gepopulariseerd door Thomas Kalil, de man achter veel van Obama’s innovatiebeleid.⁸ Een beleidsondernemer is een energieke actor, binnen of buiten de overheid, die tijd, reputatie of geld investeert om een ingrijpende beleidsverandering teweeg te brengen. Monderman belichaamde die typering ten voeten uit. Vanuit een weinig imponerende rol als regionaal verkeersveiligheidsinspecteur slaagde hij erin om zijn onwaarschijnlijke ideeën over weginrichting aan het internationale standaardrepertoire toe te voegen.

Daarmee vertegenwoordigde hij een persoonlijkheidstype dat zelden met de ambtenarij geassocieerd wordt. De archetypische ambtenaar is iemand die een strak omlijnd takenpakket uitvoert. Zijn functieomschrijving is duidelijk, hij voert de opdrachten die zijn baas hem geeft volgzaam uit, er wordt geen creativiteit van hem verwacht, hij heeft procedures voorop staan, en je ziet hem niet gauw voorop lopen met de nieuwste trends.

Ondernemers zijn in het publiek bewustzijn daarentegen grenzeloze figuren. Of ze nou bouwen aan een nieuwe quantumchip of een online winkelje; een ondernemer heeft een doel, en doet whatever it takes om dat doel te bereiken. De ondernemer loopt voorop, moet kansen zien waar anderen die missen, en zijn of haar roldefinitie verandert continu.

Officieel vinden we dan ook geen ondernemers in Den Haag, behalve in Vak K en de Tweede Kamer. Bij maatschappijleer hebben we allemaal geleerd dat politici als volksvertegenwoordigers de koers uitzetten, en zo het ambtenarenapparaat met directe orders aansturen. Die grondwettelijke logica verklaart wellicht de impuls om alles binnen de overheid als waterval te organiseren: boven bedenkt, beneden voert uit.

Maar goede ambtenaren weten dat je met alleen deze hiërarchische manier van werken nooit een goede overheid kan bouwen. Wanneer de kennis en creativiteit die onderin een organisatie bestaat niet wordt meegenomen om koers te bepalen, zijn er geen schokdempers als de frontlinie van professionals ziet dat het mis gaat. Soms vallen burgers tussen wal en schip dankzij verkokering. Soms verandert de wereld om de overheid heen zo snel dat de oude manier van werken niet meer volstaat. In alle gevallen gaat het pas echt mis als iedereen naar zijn functieomschrijving kijkt en concludeert dat het niet zijn verantwoordelijkheid is. Dan moet er ergens een Monderman – een gemotiveerde eenling, een beleidsondernemer – opstaan en besluiten dat het wél zijn probleem is.

Gelukkig zijn er in de praktijk genoeg stille helden die tegen de waterval in zwemmen om de instituties te hervormen. Dat het Deltaplan er na de watersnoodramp van 1953 binnen enkele weken lag, kwam doordat een ingenieur bij Rijkswaterstaat het jaren eerder al ongevraagd had uitgerekend – zijn waarschuwingen publiceerde hij onder het pseudoniem Cassandra.⁹ Dat Nederland de aidsepidemie onder drugsgebruikers beter doorstond dan vrijwel ieder ander westers land, kwam doordat Amsterdam in 1984 begon met ’s werelds eerste spuitomruilprogramma. Het initiatief kwam niet van bovenaf, maar van de Junkiebond zelf; de Amsterdamse GGD besloot mee te werken en maakte de aanpak vervolgens tot beleid.¹⁰ En wij kennen zelf tal van ambtenaren die hun organisatie hervormen om publieke werken neer te kunnen zetten, waarbij zelfs de meest succesvolle startups verbleken in impact en schaal.

Hack your bureaucracy

Voor wie niet in de ambtenarij werkt, kunnen deze voorbeelden misschien voelen als gelukstreffers. Maar het tegendeel is waar: er is wel degelijk method to the madness. Succesvolle beleidsondernemers gebruiken verrassend vaak dezelfde trucs om hun doelen te bereiken. Die trucs worden uiteengezet in Hack Your Bureaucracy, de bijbel van beleidsondernemerschap binnen de overheid.¹¹

Een kleine greep uit de toolkit: wees degene die het eerste document schrijft: iedereen na jou bouwt voort op de versie die er al ligt, en wie het opschrijft krijgt de kans om de kaders te bepalen. Begrijp waar je directeur op wordt afgerekend, en geef je voorstel zo vorm dat het diens probleem oplost. Zet niet altijd gelijk groot in, maar begin met een kleine versie waarmee je kan aantonen dat het werkt, om het vervolgens op te schalen. Creëer zichtbaarheid voor je initiatief, zodra je de harde cijfers hebt. En zoek de andere hackers op in je departement, want één ambtenaar met een afwijkend idee is te negeren, drie vormen een front.

Hack Your Bureaucracy weerspreekt dan ook het watervalmodel: de misvatting dat veranderingen binnen grote organisaties van de top moeten komen. Overheidsorganisaties zijn niet één geheel, maar een verzameling van verbonden groepen die elke dag hun eigen afweging maken tussen wat ze te winnen en te verliezen hebben. Begrijpen door welke prikkels deze individuen geregeerd worden is het halve werk voor wie zijn organisatie op een nieuw spoor wil brengen.

Wie het verhaal van Monderman met Hack Your Bureaucracy in zijn achterhoofd herleest, ziet dat zijn succes dat recept perfect volgt. Hij begon in gehuchten waar geen mens op lette. Hij mat de gevolgen van iedere herinrichting na met zijn radarpistool, tot het bewijs onomstotelijk werd. Hij regisseerde zijn eigen zichtbaarheid door achteruit drukke wegen op te lopen, met buitenlandse journalisten als publiek. En dat buitenland zette hij vervolgens in als hefboom terug naar binnen: wat Londen en Auckland overnemen, kun je in Den Haag niet meer afdoen als Friese folklore.

Een verborgen pad

Beleidsondernemers zijn dus van wereldbelang – maar toch zijn er maar weinig jonge mensen die het als carrièrepad overwegen. Het helpt natuurlijk niet dat het per definitie een baan is waar je niet op kunt solliciteren, omdat het in geen enkele functieomschrijving staat. Daarnaast komt de beleidsondernemer – in tegenstelling tot de founder van een techbedrijf die in zijn coltrui joelende menigtes toespreekt – weinig roem en status toe. En geld? Waar een succesvolle commerciële ondernemer na een paar decennia ploeteren in ieder geval in een Lamborghini naar huis rijdt, stapt iemand die de schatkist miljarden heeft bespaard aan het einde van de dag gewoon met dezelfde broodtrommel in de trein. Alle baten komen de publieke zaak toe.

Maar juist daarom is er voor beleidsondernemers binnen de overheid ontzettend veel te halen. Op de vrije markt wordt iedere commerciële inefficiëntie snel benut – daar valt immers geld mee te verdienen. Op het idealistische pad bestaat dat concurrentiemechanisme niet. Voor de publieke zaak is dat betreurenswaardig, maar voor individuen die impact willen maken is het juist een enorme kans: op tal van dossiers is niemand eigenaar, is initiatief nemen riskant en wordt succes nauwelijks beloond. Het gevolg is dat enorme, oplosbare problemen jarenlang blijven liggen terwijl iedereen die erlangs loopt, ze kan zien.

Wie intrinsiek gemotiveerd is en bereid is om een rol achter de schermen te accepteren, kan met de hefboom van het staatsapparaat ontzettend veel gedaan krijgen. Maar het pad van beleidsondernemer is niet enkel aan ambtenaren voorbehouden. Bij het Delta Instituut werken onze fellows eigenlijk op dezelfde manier. Ze kunnen zich jarenlang in één onderwerp vastbijten, zonder dat de waan van de dag afleidt. Ze brengen nieuwe beleidsplannen onder de aandacht bij de media en politiek. En misschien wel het allerbelangrijkste: ze werken samen met de beleidsondernemers bínnen de overheid, om slagkracht toe te voegen aan de projecten die dat het meest verdienen.

Waar je het ook doet, het belangrijkste is dat je weet dat het een mogelijkheid is om beleidsondernemer te worden. Want achter alle grote systemen die niet uitvallen, of misschien zelfs beter werken dan strikt noodzakelijk, staat waarschijnlijk een beleidsondernemer die zich daarvoor hard heeft gemaakt. Iedereen die bij het woord ambtenaar een papierschuivende vergadertijger voor zich ziet, zou er goed aan doen om af en toe aan Hans Monderman te denken. En degene die het beeld van de papierschuiver het meest verafschuwt, zou eigenlijk zelf beleidsondernemer moeten worden.